Nařízení o Nástroji pro propojení Evropy (CEF) se muselo vypořádat s více než tisíci pozměňovacími návrhy. Aneb jak funguje legislativní proces v EU?

Ačkoliv obvykle dochází ke zkratkovitému informování o tom, jak vznikají v rámci EU konkrétní zákony, realita je často mnohem komplikovanější, než vyznívá z médií či komentářů na sociálních sítích. Jedním z návrhů nařízení, které máme v současné době na stole, je ten k Nástroji pro propojení Evropy. Přestože se jím jako jeden ze tří hlavních zpravodajů zabývám již několik měsíců, v rámci legislativního procesu stále nejsme u konce.  

Rozhodl jsem se proto v následujících článku přiblížit fungování legislativního procesu v rámci EU právě na konkrétním příkladu nařízení o Nástroji propojení Evropy. Žádnou přijatou legislativu nemá totiž na svědomí jen Evropský parlament, Komise nebo Rada, jak je někdy chybně interpretováno. Jedná se o složitý a oproti tvrzení některých permanentních kritiků velmi demokratický proces, v němž má místo každá z těchto institucí. 

Co je vlastně Nástroj na propojení Evropy? 

Nástroj pro propojení Evropy (CEF - Connecting Europe Facility) je finanční program, který podporuje investice do transevropských sítí v odvětví dopravy, energetiky a digitalizace. Vysoce výkonná infrastruktura v těchto oblastech je totiž základem pro dobře propojenou a fungující EU, v níž mohou její občané plně využívat výhod volného pohybu a jednotného trhu. Investice do těchto oblastí ale nejsou obvykle příliš atraktivní, proto je zapotřebí veřejných peněz, které mohou nastartovat stavbu nebo zdokonalení této infrastruktury tak, aby třeba železniční koleje nebo elektrické rozvodné sítě na hranicích nekončily a pokračovaly dál. A k tomu je zapotřebí nejen finančních prostředků, ale také legislativy přímo platící v členských státech.

Aby mohl být efektivní, musí být tento program vytvořen na delší období, proto nyní řešíme investice na období od roku 2021 až 2027. Pro toto období by měl CEF vynaložit prostředky v celkové výši 44 miliard eur – 33 na dopravu (u které jsem zpravodajem), 8 na energetiku a 3 miliardy na digitální technologie. 

Více informací o Nástroji pro propojení Evropy naleznete tady. 

  1. Komise přichází s legislativním návrhem 

S legislativním návrhem přichází Evropská komise, která z iniciativy konkrétního komisaře vytváří text v jednom ze svých generálních ředitelství. Návrh, jenž je interně projednáván v Komisi, konzultován se zainteresovanými subjekty a podroben dopadové studii, je schválen kolegiem komisařů, tedy Komisí. Následně je uveřejněn a předán institucím, které jsou oprávněny o něm jednat a v konečném důsledku schválit. Těmi jsou Evropský parlament a Rada. Od tohoto momentu v nich začínají dva paralelní procesy. 

V červnu tohoto roku tak Evropská komise odeslala do Rady a Evropského parlamentu Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje Nástroj pro propojení Evropy a zrušují nařízení (EU) č. 1316/2013 a (EU) č. 283/2014, jehož cílem je vytvoření základu pro tento nástroj pro období po roce 2020. 

  1. Evropský parlament: Přidělení výborů a zpravodajů 

Poté, co si návrh Komise přebere Evropský parlament, určí se výbory, které jsou gestory, tedy výbory věcně příslušnými. Nejdůležitějším je takzvaný odpovědný výbor, jehož zpravodaj je tím, kdo je autorem návrhu zprávy. Jakmile jsou určeny konkrétní výbory a článek jednacího řádu, podle kterého spolupracují další výbory, vstupují do hry koordinátoři, kteří reprezentují každý svou politickou frakci v odpovědném výboru a rozhodují, která z politických frakcí bude mít hlavního zpravodaje u předmětného dokumentu. Toto rozhodnutí je přijímáno přes jakýsi aukční systém, v němž skupiny přihazují určité počty bodů, které získávají na začátku období podle velikosti frakce. Jestliže chce politická skupina jmenovat zpravodaje, musí pro ni koordinátor daný spis ‚koupit‘, což ale znamená, že u další legislativy bude mít o „investované“ body méně a nemusí v dalších aukcích uspět. Proto frakce pečlivě zvažují, které legislativní návrhy jsou jejich prioritami.  

Vzhledem k rozsahu a důležitosti Nástroje pro propojení Evropy a také odlišným oblastem, kterými se zabývá (doprava, energetika a digitalizace), byla procedura v tomto případě trochu odlišná. Byly určeny hned dva odpovědné výbory – Výbor pro dopravu a cestovní ruch a Výbor pro průmysl, výzkum a energetiku. A protože se jedná o skutečně velké množství peněz, dopravní výbor zvolil hned dva zpravodaje – jako prvního mě a jako druhého Mariana-Jeana Marinescu. Průmyslový výbor pak jmenoval Hennu Virkunnen. Po celou dobu procesu se oba výbory schází na společných schůzkách a tři zpravodajové spolupracují na stejných dokumentech. 

  1. Vypracování pozice Evropského parlamentu 

Zpravodajové pak vypracovávají k tomuto návrhu pozici Evropského parlamentu. Při tom spolupracují nejen se svými politickými skupinami, ale rovněž s dalšími zainteresovanými stranami a odborníky. Připravují své vlastní návrhy, které mají podobu pozměňovacích návrhů. Ty doprovází vysvětlujícím textem, kde přibližují svůj záměr a cíle. Tento dokument se nazývá ‚návrh zprávy‘. Jakmile zpravodaj tento návrh dokončí, předává se dvěma odlišným parlamentním týmům, aby jej dokončily. První z nich se zaměřuje na právní lingvistiku a kontroluje odkazy na unijní legislativu a použitou terminologii. Druhý tým tvoří překladatelé, kteří návrh přeloží do všech jazyků EU. Poté, co je návrh stoprocentně zkontrolován a přeložen, zpravodaj je pozván, aby ho prezentoval ve výboru.

V případě CEF jsme se všichni tři zpravodajové shodli na poměrně rychlém časovém rámci a dali si pouze měsíc na vypracování návrhu zprávy. Při jeho přípravě jsem absolvoval mnoho konzultací se zúčastněnými stranami a rovněž organizoval kulaté stoly, během nichž jsem se setkával s experty a těmi, na které by měla mít daná legislativa největší dopad. Kromě toho probíhalo mnoho schůzek se spoluzpravodaji. Návrh zprávy byl dokončen před letními prázdninami tak, aby celý legislativní proces měl tempo i přes prázdniny. Sami spoluzpravodajové počítali s tím, že na konci léta předloží k vlastní zprávě některé pozměňovací návrh, které nelze do návrhu zprávy hned zakomponovat, nebo by to nebylo taktické.

Návrh zprávy si můžete přečíst tady. Prezentaci návrhu ve výborech můžete zhlédnout zde. 

  1. Stínoví zpravodajové, pozměňovací návrhy a kompromisy 

Zatímco zpravodajové připravují návrh zprávy, i ostatní politické frakce jmenují své členy zodpovědné za daný soubor. Tito poslanci, kteří jsou nazýváni jako stínoví zpravodajové, mohou návrh zprávy komentovat a rovněž se snažit prosadit své pozměňovací návrhy. 

Poté, co je návrh zprávy představen ve výborech, ostatní poslanci v daném výboru mají několik dní na to, aby představili své vlastní pozměňovací návrhy k textu Komise. Tyto pozměňovací návrhy jsou poté publikovány a zpravodaj má za úkol na jejich základě připravit kompromisní pozměňovací návrhy, s nimiž by souhlasila většina europoslanců. Zpravodaj při své práci pořádá také setkání se stínovými zpravodaji, kteří vyjadřují názory svých politických skupin. Počet těchto schůzek záleží na posouzení zpravodaje a na komplexitě probírané zprávy. 

V případě CEF byli ostatní europoslanci velmi aktivní. Dohromady předložili 1 211 pozměňovacích návrhů. Proto jsem musel spolu se svými spoluzpravodaji absolvovat další sérii společných setkání, během nichž jsme vypracovali 28 kompromisních pozměňovacích návrhů (jeden pro každý článek regulace). O nich se pak diskutovalo na 4 setkáních se stínovými zpravodaji, dokud se nedošlo k dohodě nebo nebylo jasné, že mají většinu. Celý náročný, a jak se v Česku často říká tvrdý vyjednávací proces, trval kolem šesti týdnů. Sami spoluzpravodajové totiž měli i mezi sebou rozdílné názory, přestože moji kolegové byli oba z jedné frakce. Ve skutečnosti se mu podařilo být tím prostředníkem mezi nimi a tím také prosadit většinu svých představ. 

Pozměňovací návrhy můžete nalézt tady.

  1. Hlasování ve výborech

Konečnou podobu kompromisních pozměňovacích návrhů a také pozměňovacích návrhů, které nejsou součástí kompromisů, předkládají zpravodajové k hlasování do odpovědného výboru. Mohou a nemusí vzít v úvahu stanoviska dalších výborů, které jsou částečně věcně příslušné. Až poté, co text schválí většina jeho členů, je návrh zprávy předložen na plénum Evropského parlamentu. 

Dopravní a energetický výbor odhlasovaly moji zprávu k Nástroji pro propojení Evropy ve čtvrtek 22. listopadu. Pro návrh hlasovalo 71 europoslanců, proti 19 a 3 se hlasování zdrželi. 

Záznam hlasování můžete zhlédnout tady.

  1. Návrh jde na plenární zasedání 

Po odhlasování ve výboru jde zpráva k debatě na plenární zasedání. Na něm již všichni poslanci Evropského parlamentu o zprávě debatují a obvykle následující den hlasují. 

Zpráva k Nástroji pro propojení Evropy nyní teprve na hlasování na plenárním zasedání čeká. O dalším vývoji vás budeme informovat. 

Sdílet